全球气候治理对国际关系有重要影响并已经超越了传统的地缘政治范畴，逐步成为全球治理的关键领域。从目前气候治理发展的主体、模式和结构来看，无论是全球气候变化治理面对的民粹主义或特朗普现象等外部挑战，还是其发展前景，都发生了前所未有的变化。全球治理结构中的东升西降，非西方国家群体性的崛起，中国前所未有地靠近世界舞台的中心，主要大国的能源结构调整和绿色技术革命，经济去碳化和绿色金融进一步席卷全球等因素，都推动全球气候治理进入了一个新阶段。

当前，我国对于党的十九届五中全会提出经济社会发展全面绿色转型的目标，其发展内涵的界定主要围绕三条主线展开：一是以应对气候变化和环境保护为主线，在2035年基本实现美丽中国建设目标;二是以促进国内经济增长为主线，强调将绿色新兴产业作为新的经济增长点，推动绿色科技创新在畅通国内大循环中发挥关键作用;三是以深度融入全球经济为主线，强调科技创新应对气候变化的国际合作，形成更加紧密稳定的全球经济循环体系。

一、碳中和战略目标与五中全会战略方针

2020年9月22日，国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上重点指出“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”中国对减少温室气体排放的承诺、在新冠病毒大流行后加快全球经济发展的努力，以及中国政府在国际舞台上采取的一系列举措，明确表达了中国承担更多全球责任的意愿，同时也意味着绿色发展方式和高质量发展模式相互平衡更加需要绿色技术创新与国际科创合作的双轮驱动。

党的十九大报告开创性地提出“引导应对气候变化国际合作，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者”的科学论断，这是对中国参与全球气候治理作用的历史性认识。习近平总书记在2018年全国生态环境保护大会上进一步强调要“推动和引导建立公平合理、合作共赢的全球气候治理体系，彰显中国负责任大国形象，推动构建人类命运共同体”。党的十九届四中全会具体指出:“积极参与全球治理体系改革和建设，推动在共同但有区别的责任、公平、各自能力等原则基础上开展应对气候变化国际合作。”党的十九届五中全会具体指出：“到二零三五年，广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现;‘十四五’时期，促进我国经济社会发展全面绿色转型，支持绿色技术创新，积极参与和引领对气候变化等生态环保国际合作。”从近年来我国对应对气候变化的战略方针的调整，特别是基于五中全会精神的学习，可见“十四五”时期重点任务之一就是坚持绿色技术创新在美丽中国建设中的核心地位，以促进低碳、零碳和负碳产业快速发展畅通内循环，并同时积极参与和引领对气候变化等生态环保国际合作畅通外循环，进一步突出技术生态化创新(内循环要素)与国际科创合作(外循环要素)在我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程中的重要地位。

二、全球气候治理格局的变化与中国的战略机遇

在全球治理不断向纵深发展的进程中，欧盟、中国、美国和广大发展中国家都曾是全球气候治理进程中积极且重要的力量。中国、美国和欧盟都曾具有突出的合作能力及合作意愿，更为重要的是三者都在全球气候治理进程中采取了积极的行动，为应对气候变化贡献了巨大的力量。但随着中美战略竞争日趋激烈和新冠肺炎疫情全球蔓延，进一步加速了全球能源格局的演进和重塑。从整体格局来看，全球能源供过于求今后会更加明显。这使得主要能源生产国的竞争加剧，协调更加困难;能源消费大国今后的话语权、定价权会进一步增强。在疫情暴发后，世界各国加紧部署应对气候变化行动，加速全球低碳转型的进程，把新能源投资作为经济复苏的重要手段，抢占绿色低碳转型先机。

(一)欧盟内部矛盾重重，其全球气候治理领导力下降

气候变化行动仍是大部分欧盟国家文化、外交政策的中心任务。首先，在用于气候治理的资金与技术上，欧盟的资金充足且更具有技术优势;其次，欧盟积极推动气候治理、应对温室气体排放，其气候治理立场最为坚定。但欧盟面临一系列挑战及内部分歧，使得欧盟很难在短期内成为全球气候变化的领导者。

随着英国脱欧和难民问题导致的内部分歧，欧盟对新一轮全球气候变化谈判的进程和结果的影响力在下降。2016年欧盟28国负担全球二氧化碳排放的10%。欧盟2030年的目标是将排放量减少至少比1990年水平低60%。但欧洲各国在实现这些目标上存在不确定性，许多国家未能按计划实现2020年的减排目标。例如德国将无法实现其2020年温室气体排放低于1990年40%水平的承诺，预计将距离承诺水平至少差8个百分点。虽然德国在可再生能源发展上取得突出成就，但自福岛核泄漏事件后，德国决定减少核电，这也使德国减排任务更困难。此外，在2019年12月召开的第25次缔约方大会(COP25)上，190多个国家代表未能就加强《巴黎协定》执行的具体计划达成共识。2020年突如其来的新冠肺炎疫情更是让欧盟锐气大减，领导治理气候的底气受到冲击。

(二)美国立场出现分裂，其在全球气候治理体系中的领导地位已经动摇

2017年6月，美国特朗普政府宣布退出《巴黎协定》宣告了美国在气候变化问题上的立场从“逐步积极”退变为“十分消极”，从“治理主导权”退变为“能源主导权(能源独立)”，在某种程度上进一步打破了传统上基于欧盟、美国和发展中国家来划分的气候治理格局，给全球减排与应对气候变化的努力带来了多重挑战。这意味着美国已经主动放弃了其在全球气候治理中的领导权。作为全球最大的发达国家、第二大碳排放国和第三大人均碳排放国，美国在气候变化政策上的倒退，迫使全球气候治理联盟面临重新洗牌。

尽管现在美国重新加入《巴黎气候协定》以应对全球变暖，但美国在全球气候治理体系中的领导地位已经动摇。拜登政府的一系列能源政策变的可能仅仅是形式，实际效果不会很快产生。

(三)全球气候治理新格局中我国的战略机遇

全球气候治理是冷战以后全球环境与发展、国际政治及经济或者说是非传统安全领域出现的少数最受全球瞩目、影响极为深远的议题之一，是国家治理体系和治理能力现代化中的新兴主题。从大的历史阶段判断，全球气候治理在过去几年已然进入以中国、美国、欧盟国家为代表的大国博弈阶段，全球气候治理新时代已经初露端倪。以目前的国际形势来看，中国暂不具备承担全球气候变化领导的能力，但积极参与全球气候治理是中国实现现代化的内在要求和战略机遇。一是绿色发展是我国转变经济发展方式、优化产业结构的根本途径。经济增长方式要发生转变，就必须对产业结构进行优化调整，即从过去高投入、高能耗、低产出、低质量的黑色经济发展模式走出来，以绿色创新驱动模式来促进经济的增长。二是绿色技术创新国际合作利用外资、人才、技术等要素统筹国内国际两个大局。应对气候变化的科技创新国际合作充分优化外资结构，发挥利用外资、技术和人才推动自主创新、产业升级、区域协调发展等方面的积极作用。三是完善绿色技术创新体系和推动低碳产业快速发展，为重塑全球气候治理体系提供更多中国方案。全球绿色治理体系，是中国制度性话语权的国际化展现。中国需要将绿色治理融入中国方案中，倡导全球绿色治理体系，构建绿色“一带一路”，为全球气候治理提供中国方案。

三、绿色双循环发展建议

当前，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力，根本目的在于提高全要素生产力，以发展绿色双循环为抓手，实现面向2035的长期可持续发展。

(一)推动绿色科技创新在畅通国内大循环中发挥关键作用

绿色技术革命与低碳产业变革进入高度活跃期，正以前所未有的速度和力量影响经济社会发展，也将带来新的经济增长点、新的市场和新的就业机会。

一是加快绿色技术创新，构建市场导向的绿色技术创新体系。依靠创新驱动打造发展新引擎，培育新的经济增长点，实现经济保持中高速增长和产业迈向中高端水平“双目标”。以绿色高效技术提高能源和资源利用率，降低生产与服务过程的能源与资源消耗。加大对新兴绿色产业基础技术、前沿技术和共性技术的研发支持力度。加快减量化、再利用、产业共生与链接等领域的关键技术和设备的研发制造。

二是大力调整能源结构，智能电网技术成为发展重点。为了实现碳中和战略目标，到2050年，电力生产将翻一番，达到14,800太瓦小时。能源结构主要由核能(28%)、风能(21%)、太阳能(17%)、水电(14%)和生物质(8%)组成。煤炭和天然气将占电力生产的12%。这意味着可再生能源发电量将大幅度增长，其中太阳能增加16倍、风能增加9倍、核电增加6倍、水电增加1倍。同时还要加强负碳技术(例如：直接空气捕获、生物能源的碳捕获与封存、碳矿化等)和去碳技术(例如：碳捕获与封存)的研发、推广和应用(Smriti Mallapaty，2020)。由于大规模清洁能源入网，对智能电网的稳定性提出了更高的要求。可靠性强与低成本的智能电网将会是清洁能源在全球范围大规模开发、配置、利用的基础平台。

三是加快推进碳市场建设，并在此基础上构建技术生态化创新成果转化服务平台。碳市场在中国也已经推行了一段时间，对碳试点地区的节能减排、绿色低碳转型工作有明显促进作用。建议加快全国碳市场建设步伐，并在此基础上构建绿色技术服务平台，对配套成果转化服务机制进行完善，适时启动全国绿色技术服务博览会，发挥碳市场服务国家经济低碳转型、优化能源结构及资源配置、培育低碳投资者的良好作用。

(二)推动科创国际合作在畅通国际大循环中发挥关键作用

随着政治多极化和中美战略竞争的不断升级，国际科技合作愈发成为促进国家科技、经济和社会发展，实现国家外交战略和目标，解决全球性问题的重要手段，科技外交日益成为国家整体外交的重要组成部分，在国家外循环发展大局中发挥越来越重要的作用。

一是扩大国家各级、各类应对气候变化科技计划的对外开放。为落实国家国际科技合作战略，相关部门对各类应对气候变化科技计划在具体的资助内容和对象方面进行积极调整。例如，设立国际科技合作计划专项、对外适度开放国家科技计划、允许外国或地区的研究人员参与中国科技计划申请、投入国际科技合作专项经费、建立国际科技合作基地等。此外，国家科技计划项目经费中设有国际合作支出预算，用于广泛支持国内研究人员与国外同行开展合作交流。

二是加强相关人才交流与合作。中国政府及相关机构积极利用国内、国外两类人才资源，注重人才的“引进来”与“走出去”工作，促进人才资源的良性循环。借鉴美国“科技特使”经验，鼓励并派遣我国科学家在国外短期工作，与当地科技界加强联系，发现合作机遇。中国通过人员互访、专题研讨会、代培研究生、学术进修、合作研究、技术转移、设备维护与运行等方式，积极而广泛地参与国际大科学工程与计划，并进一步启动、组织实施由我方主导的该类工程与计划，积极发挥我国在国际重大科技课题中的作用。另一方面，开展多项举措吸引大批能够突破关键技术、发展低碳产业、带动应对气候变化的基础学科的战略科学家和领军人才来华创新创业，同时吸引海外留学人员回国工作，缓解人才外流问题。

三是尽快启动建立应对气候变化的“碳中和战略联盟”，发起关于气候合作的讨论，牵头达成全球性协议。确保在自由贸易协定中强化中国气候战略的目标，提高应对气候变化在贸易政策中的地位，在双边、多边及地区的政策对话、讨论会和气候相关协议等外交场合，推广中国气候变化战略，逐步开展外延活动，包括通过外交手段和中国气候代表团等，与欧美一同加强气候战略方面的协议制定和共同努力，逐步形成中国引领的应对气候变化战略联盟。尽快启动建立“碳中和战略联盟”，基于越来越多的国家承诺制定深度去碳化计划，实现碳中和的国际合作必须尽快启动，共同制定碳中和路线图工具箱，促进国际绿色科技革命和产业变革，加速国际绿色融资环境的健康发展，降低相关产品关税。